Fylkeskommune er det regionale folkestyrte forvaltningsnivået i Norge. Fylkeskommunen har forvaltnings- og tjenesteproduserende oppgaver innen et fylke. Fylkeskommunen er underlagt politisk styring, med fylkestinget som øverste organ. Fylkestinget velges direkte av fylkets innbyggere hvert fjerde år, ved kommune- og fylkestingsvalg.

Fylkesordfører leder fylkestinget og er fylkeskommunens øverste leder. Fylkeskommunene kan styres enten etter formannskapsmodellen eller etter en parlamentarisk modell. Fylkesrådmannen er fylkeskommunens administrasjonssjef der hvor formannskapsmodellen benyttes, mens fylkesrådet leder administrasjonen i fylkeskommuner med parlamentarisk styring. Det er elleve fylkeskommuner i Norge, inkludert Oslo kommune, som både er primærkommune og fylkeskommune.

Den statlige administrasjonen i fylkene er Statsforvalteren, inntil 2021 kalt Fylkesmannen, som utfører forvaltningsoppgaver på vegne av departementene. Statsforvalteren fører tilsyn med kommunenes og fylkeskommunens virksomhet innen sitt område, og er klageinstans for mange typer kommunale vedtak.

Fylkeskommunens organisasjon Organiseringen av fylkeskommunene følger av lov om kommuner og fylkeskommuner av 2018. Hver fylkeskommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. De utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i selvstyret må ha hjemmel i lov.

Fylkestinget er det øverste organet i fylkeskommunen, og treffer vedtak på vegne av fylkeskommunen, hvis ikke noe annet følger av lov. Fylkestinget kan delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av loven.

Fylkeskommunen skal ha samme navn som fylket, men fylkestinget fatter selv vedtak om fylkesvåpen og fylkesflagg.

Fylkeskommunens organer

Fylkesting Fylkestinget er et folkevalgt organ. Det er fylkeskommunens øverste organ. Fylkestinget kan ha fra 19 til 43 medlemmer.

Fylkesråd Fylkesrådet er et folkevalgt organ i fylkeskommuner som har innført parlamentarisk styreform. Medlemmene er enten valgt av fylkestinget eller utpekt av fylkesordføreren.

Fylkesutvalg Fylkesutvalget er et folkevalgt organ i fylkeskommuner som ikke har innført parlamentarisk styreform. Medlemmer velges for fire år av og blant medlemmene av fylkestinget.

Fylkesordfører Fylkesordføreren er møteleder i fylkestinget, og rettslig representant for fylkeskommunen. Fylkesordføreren underskriver på fylkeskommunens vegne hvis ikke myndigheten er tildelt andre.

Historie

Innledning Det regionale nivået, fylket, er det eldste av dagens administrative enheter i Norge. Både kommuner og nasjonalstaten, i moderne forstand, er yngre. Fylke (fra 'folk') som begrep er svært gammelt, og det går tilbake til jernalder og vikingtid, før Norge ble samlet til ett rike. Det var selvstendige enheter, med råderett over indre anliggender. I middelalderen ble landet delt inn i len, med en lensherre som øverste administrative leder. Ved innføringen av eneveldet i Danmark-Norge i 1660 ble landet delt inn i tolv amt, med geografiske grenser omtrent stort sett tilsvarende de gamle lenene. Etter hvert ble det foretatt enkelte justeringer, og grensene ble etter hvert tilsvarende dagens fylkesgrenser.Selstad, s. 25 ff En spesiell ordning var inndelingen i fire stiftamt, dette var fire hovedamt med samme grenser som bispedømmene. Amtmannen var øverste administrative leder i hvert amt, og bindeleddet mellom statsmakten og lokalsamfunnet. Fra 1919 skjedde en navneendring fra amt til fylke. Amtmannen endret navn til fylkesmann. I 1972 ble antall fylker redusert fra 20 til 19, i 2018 til 18, i 2020 til elleve og i 2024 til 15.

Fylkeskommunene (amtskommune fram til 1919) ble opprettet ved formannskapslovene i 1837. Fylkeskommunene bestod kun av herredskommunene, byene ble først med fra 1964. Fram til 1976 betegnes fylkeskommunen som en «sekundærkommune», med indirekte valg og beskatning. Ordførerne i kommunene utgjorde fylkestinget sammen med fylkesmannen, og utgiftene ble utliknet på kommunene. Fylkeskommunene hadde heller ikke egen administrasjonssjef før i 1976, de administrative oppgavene ble skjøttet av fylkesmannen, i tillegg til at han var statlig embetsmann. I årene 1975 til 1977 ble den «nye» fylkeskommunen etablert, med direkte valg til fylkestinget, direkte fylkesskatt og egen administrasjonssjef – fylkesrådmannen.

Opprettelse av amtskommunene i 1837 Det kommunale selvstyret i Norge ble etablert ved formannskapslovene av 14. januar 1837. Formannskapslovene består av to lover; en for by og en for land.Lov om Formandskaber paa Landet samt om Bestyrelsen af Districternes almindelige Commune-Anliggender gjaldt landkommunene, og tilsvarende lov ble gitt for «Kiøbstæderne» Loven for landet inneholder også bestemmelser om amtskommunene i kapittel 3 Om Amtsformandskaberne. Formannskapslovene oppretter altså folkevalgte bykommuner, landkommuner (herredskommuner) og amtskommuner. Amtet eksistert som enhet også før 1837, men uten noen form for folkevalgt medvirkning. Det var amtmannen som statlig embetsmann som styrte. Ved formannskapslovene ble det opprettet egne amtsformannskaper, bestående av ordførerne i alle landkommunene (senere kalt herredskommuner). Amtsformannskapet (amtstinget) var samlet en gang om året, og vedtok budsjett og behandlet amtskommunale saker. Hver landkommune i amtet var representert ved sin ordfører, som hver hadde én stemme. Amtmannen var ordfører for formannskapet, med møte og forslagsrett, men ikke stemmerett. Den eldste fogden stilte i amtmannens fravær, den yngste fogden var sekretær. Amtmannen var også den administrative lederen for amtskommunen, og forberedte og la fram saker til amtsformannskapet, satte opp forslag til budsjett og skatteutlikning. Amtmannen stod dermed i en dobbeltrolle som statlig embetsmann, med et forvaltningsansvar som ikke vedkom amtskommunen, og som administrativ leder for amtskommunen. Denne dobbeltrollen hadde han helt fram til 1976.

Amtskommunens oppgaver Amtskommunens oppgaver var i hovedsak oppgaver som var for store for kommunene å løse hver for seg, slik som sunnhetsvesen og veivesen. Fra opprettelsen i 1837 og fram til 1850-årene var virksomheten preget av sparsommelighet. Representantene i amtstinget, som også var ordførerne i herredene, vegret seg mot nye oppgaver som kunne medføre økte skattebyrder. Fra omkring 1850 endret denne sparepolitikken seg noe, og amtskommunene fikk nye oppgaver. I perioden 1850 – 1885 fordoblet amtskommunene sine budsjetter.Folkestyre i by og bygd, s. 84 Det skjedde også en viss forskyvning mellom sektorene i hva amtskommunen brukte ressursene til, fra samferdsel til skole. I 1860 ble det opprettet egne amtsskolekasser, finansiert av amtet og staten i samarbeid. Fra 1875 økte statens bidrag betydelig, og ordningen gjorde amtet til en viktig skolekommune. Amtet hadde slik sett fått en viktig fordelingsfunksjon og fungerte som en «overkommune» innen skolevesenet. Den støttet bygging av skolehus, støttet skolevesenet i kommuner med dårlig økonomi og betalte alderstillegg til lærere. Fra 1870-årene etablerte også amtskommunene egne skoler; landbruksskoler, amtsskoler og etterhvert husmorskoler, samt utsendte vandrelærere i ulike fag. Ordningen med en deling av utgiftene mellom stat og amtskommune ble en vanlig finansieringsmodell for amtskommunene. Statlige tilskudd fungerte slik sett som en «gulrot» for amtskommunalt engasjement. Amtet hadde også et engasjement innen helse, med ansvar for jordmorvesen, vaksinasjon og omsorg for sinnslidende. Fra midten av 1800-tallet opprettet amtskommunene sykehus for landdistriktene, både epidemisykehus og sinnssykehus.

Amtskommunen ble fra starten av finansiert ved utskrivning av matrikkelskatt, det vil si skatt utliknet fra jordeiendom. Ved skattelovene av 1882 ble det fastsatt at amtskommunene kunne utligne inntil halvparten av utgiftene på landkommunene i fylket, såkalt repartisjonsskatt (repartere vil si fordele). Dette ga amtskommunene større mulighet til å utnytte skattefundamentet og dermed større frihet. Nye skattelover i 1911 ga amtskommunene ytterligere frihet til å repartere skatten. Systemet med repartisjonsskatt ble beholdt helt fram til 1977, da det ble innført direkte fylkesskatt.

Skatteloven i 1882 fastsatte også at det skulle opprettes amtsutvalg (fylkesutvalg) valgt av amtstinget, bestående av 4 medlemmer, og med amtmannen som formann. Amtsutvalget fungerte som et arbeidsutvalg for amtsformannskapet og et rådgivningsorgan for amtmannen i administrasjonen av amtskommunen. Amtsutvalget kunne tre sammen når som helst, i motsetning til amtstinget som møttes en gang årlig.

Navneendring i 1919 Ved lov om forandring av rikets inddelingsnavn av 14. august 1918 skjedde en navneendring fra amt til fylke, og stift til bispedømme. Loven trådte i kraft 1. januar 1919. Amtskommune ble nå fylkeskommune, amtmann ble da fylkesmann, amtsting ble fylkesting og amtsutvalg skiftet navn til fylkesutvalg.

Navneendringer fra amt til fylke:Fra Lov om forandring av rikets inddelingsnavn, 14. august 1918 Kristiania amt – Kristiania fylke Smaalenene – Østfold fylke Akershus amt – Akershus fylke Buskerud amt – Buskerud fylke Jarlsberg og Larvik amt – Vestfold fylke Hedemarken amt – Hedmark fylke Kristians amt – Oppland fylke Bratsberg amt – Telemark fylke Nedenes amt – Aust-Agder fylke Lister og Mandal amt – Vest-Agder fylke Stavanger amt – Rogaland fylke Søndre Bergenhus amt – Hordaland fylke Nordre Bergenhus amt – Sogn og Fjordane fylke Bergen amt – Bergen fylke Romsdal amt – Møre fylke Søndre Trondhjem amt – Sør-Trøndelag fylke Nordre Trondhjem amt – Nord-Trøndelag fylke Nordland amt – Nordland fylke Tromsø amt – Troms fylke Finmarken amt – Finnmark fylke

Fylkeskommunene fram til 1964 Fylkeskommunene endret seg lite i status og oppgaver utover 1900-tallet. Fylkeskommunene var fortsatt et hjelpeorgan for herredskommunene innen skole, helse og vei/samferdsel. Men den økonomiske situasjonen ble forverret. Mellomkrigstida var preget av gjeldskrise i kommunene.Om kommunenes situasjon i mellomkrigstida, se Folkestyre i by og bygd, s. 173 ff Kommunene hadde tatt opp store lån samtidig som skatterestansene økte utover 1920-tallet. Stor arbeidsledighet førte til økte utgifter til forsorg og nødsarbeid. Kommunenes svakere skatteinntekter påvirket igjen deres evne til å betale sin del av fylkeskommunens utgifter. Dette var alvorlig for kommunene fordi en større del av fylkesskatten ble nå skrevet ut som repartisjonsskatt enn før, og fylkene var dermed langt mere avhengig av denne skatten enn tidligere. De dårligst stilte fylkeskommunene var dem som hadde flest vanskeligstilte kommuner; Hedmark, Nord-Trøndelag, Troms og Finnmark.Folkestyre i by og bygd, s. 175

På slutten av 1920-tallet innså man at kommunenes økonomiske problemer var lang mere omfattende enn en gjeldskrise, den hadde også andre og dypere årsaker. Kommunekrisen var i stor grad strukturell, med skjevheter i utgifter og utgiftsfordeling. Dette utløste en generell debatt om økonomisk utjevning mellom kommunene, en debatt som pågikk det meste av 1930-årene og som pekte framover mot etterkrigstidens store kommuneinndelingsreform. Økonomien bedret seg noe utover 1930-tallet og under krigen. I 1935 var 36 kommuner satt under administrasjon, i 1940 var det kun én.Folkestyre i by og bygd, s. 194